甘政办发〔2017〕102号

 

各市、自治州人民政府，兰州新区管委会，省政府有关部门，中央在甘有关单位：

　　《甘肃省推进医疗联合体建设和发展的实施方案》已经省政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻实施。

　　

                                                                甘肃省人民政府办公厅

　　                                                                2017年6月17日

　　（此件公开发布）

 

甘肃省推进医疗联合体建设和发展的实施方案

 

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》(国办发〔2017〕32号),推动医疗卫生工作重心下移、优质医疗资源下沉，进一步优化医疗资源结构布局，提升基层医疗卫生服务能力，促进分级诊疗制度实施，结合我省实际，制定本实施方案。

　　一、工作目标

　　2017年，全面推进医疗联合体（以下简称“医联体”）建设。到2020年，使医联体成为服务、责任、效益、管理的共同体，有效配置有限的优质医疗资源，大力提升基层的医疗服务能力，逐步实现小病不出村、普通病在乡镇，常见病、多发病在县级，常见大病在市级、疑难重症在省级的分级分工医疗服务格局，实现优势互补，资源共享，共同发展、造福患者，建立有序就医、规范行医两个新秩序，实现“病人、基金、医生”三下沉，提升人民群众看病就医的获得感和健康水平。

　　二、基本原则

　　（一）政府主导，统筹规划。落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能；以城市和县域为重点，根据区域内医疗资源结构与布局、群众看病就医需求，坚持“双向选择、自愿结合”原则，按照业务相关、优势互补、持续发展、区域特点等要求，兼顾既往形成的合作或对口支援关系，统筹安排多种形式的医疗机构组建医联体。

　　（二）坚持公益，明确权责。落实政府办医主体责任，切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性，不以分割医疗市场为目的，坚持医疗、医保、医药联动改革，充分发挥医保的杠杆作用，明确医联体内各医疗机构的功能定位和责权利关系，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。

　　（三）资源下沉，能力提升。通过组建医联体，利用管理指导、技术帮扶、人才培养、专科建设等有效手段，让集中在大城市的医疗资源更多下沉到基层医疗机构，不断提升基层医疗机构服务能力。推进区域医疗资源共享，提高医联体内整体医疗服务的共同发展和服务能力不断提升。

　　（四）便民惠民，群众受益。坚持以人民健康为中心，逐步实现医疗质量同质化管理，促进医联体建设与家庭医生签约服务相结合，救治与健康管理相结合，医生保健与群众自我保健相结合，方便群众就近就医，减轻疾病负担，防止因病致贫返贫，提高群众健康水平。

　　三、主要任务

　　（一）组建不同模式的医疗联合体。各地要根据本地区分级诊疗制度建设实际情况，因地制宜、分类指导，尊重基层首创，探索分区域、分层次组建多种形式的医联体，根据社会办医疗机构意愿，可将其纳入医联体。

　　1.省级主要组建专科联盟和技术联盟。省级公立医院与市州、县市区级公立医院建立专科联盟和技术联盟。省级公立医院要以优势专科特色和技术为主，联合市州、县市区级公立医院的相同专科技术力量，形成若干专科联盟和技术联盟。要充分发挥国家级重点专科、省级临床医学中心的作用，通过帮助提升市州、县市区级公立医院专科重大疾病的救治能力，形成补位发展模式。

　　2.在城市主要组建区域医疗集团。在政府所在地城市，由三级公立医院或者业务能力较强的医院牵头，联合县区级医院、专业康复机构、护理院以及社区卫生服务机构，构建“1+X”固定模式区域医疗集团。省、市、县级公立医院与辖区社区卫生服务机构可采取托管或签订技术帮扶协议，组建高层次、优势互补、互利共赢的医疗集团。在医疗集团形成资源共享、分工协作、检查互认、处方流动、服务衔接等管理模式。

　　3.在县域主要实施县乡村一体化管理。县级医院与乡镇卫生院、乡镇卫生院与村卫生室联合建立县乡村一体化管理的医疗共同体。加快推进以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的县乡村一体化管理。充分发挥县医院的城乡纽带作用和县域龙头作用，形成县乡村医疗卫生机构分工协作机制，构建县乡村三级联动的县域医疗服务体系，形成“促县帮乡、县乡互动、乡村联动、协调发展”的医疗服务新格局。

　　4.大力推进远程医疗协作网。大力推进面向基层的远程医疗服务体系建设，在省人民医院和省妇幼保健院的远程会诊网络的基础上，建立完善全省统一的远程会诊网络。全省所有二、三级以上医疗机构都要完善远程医疗系统建设，各种医联体内的远程会诊要达到全覆盖。

　　5.建立以对口支援为基础的专科和技术联盟形式的医联体。城市与农村之间可以城市三级公立医院为主体单位，在已建立的长期稳定对口支援关系基础上，与县级医院组建优势学科和技术联盟等形式的医联体，三级公立医院可向县级医院派驻管理团队和专家团队，重点帮扶提升县级医院医疗服务能力与水平。

　　（二）完善医联体内部分工协作机制。

　　1.完善组织管理和协作制度。医联体要制定章程，明确联合体组织性质、宗旨、任务、机构成员、管理体系、职责范围、权利义务、工作规则等。规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务，完善医疗质量管理等制度，提高管理效率。医联体可探索在医院层面成立理事会，实行理事会的领导管理体制。

　　2.落实医疗机构功能定位。医联体内建立利益共享和责任分担机制，调动医联体内各成员单位的积极性，严格执行各级各类医疗机构分级诊疗病种，严格执行医保住院按病种付费和门诊按人头付费标准。

　　3.扎实推进家庭医生签约服务。2017年，家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上，高血压、糖尿病、重性精神病等重点人群签约服务覆盖率达到60%以上，建档立卡贫困户、计划生育特殊家庭签约服务实现全覆盖。2020年，家庭医生签约服务长效机制基本建立，签约服务人群不断扩大，基本实现家庭医生签约服务制度的全覆盖。通过签约服务，鼓励和引导居民在医联体内到基层首诊，开通转诊患者绿色通道，上级医院对签约患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。签约居民享受连续处方优待政策,对病情比较稳定、依从性比较好的签约慢性病患者，可由家庭医生根据上级医院医嘱开具延伸处方和长处方，一次性可开具最长2个月的配药量。

　　4.为患者提供连续性诊疗服务。建立医联体内转诊机制，医联体内部上下机构间要签订双向转诊协议书，建立双向转诊绿色通道，重点畅通向下转诊通道。根据双向转诊的临床标准，结合专科会诊意见，本着急慢分治、治疗连续、科学有序、安全便捷的原则，引导患者自觉自愿配合，实行畅通的双向转诊。对上级医院诊断明确、治疗方案确定、病情稳定的慢性病以及病情稳定的其他恢复期（康复期）患者，应当转至医联体下级医疗机构治疗、康复。医联体内部各单位要明确双向转诊管理责任部门和责任人，建立畅通转诊渠道，确保预约转诊优先诊疗、住院。大力推动医疗卫生与养老服务相结合，有条件的医疗机构为老年人提供住院、康复、护理、生活照料及临终关怀等一体化、便利化的连续性服务。

　　（三）促进医联体内部优质医疗资源上下贯通。

　　鼓励医联体内医疗机构在保持资产归属关系、行政隶属关系、财政投入渠道不变的前提下，统筹人员调配、薪酬分配、资源共享等，形成优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。

　　1.促进人力资源有序流动。医联体内统筹薪酬分配，充分调动医务人员积极性。在医联体（包括跨区域医联体）内，医务人员在签订帮扶或托管协议的医疗机构内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。鼓励医联体内二级以上公立医院派出技术骨干和管理人才，在基层医疗卫生机构中担任首席专家或管理部门负责人，重点对分级诊疗工作予以把关和指导，提高基层管理水平。

　　2.建立统一的人员培训机制。医联体要建立统一的医学教育培训制度和轮训机制，确保医联体内医务人员公平享有继续医学教育、规范化培训的机会，二级以上公立医疗机构要优先接受县级医院骨干医师进修、乡镇卫生院医师进修，着重提高基层医疗卫生机构专业技术队伍整体素质。各级公立医疗机构要落实住院医师规范化培训制度、助理全科医生规范化培训制度，充分发挥规范化培训基地的优势，为医联体基层医疗卫生机构培养更多优秀的临床医生，重点加强全科、儿科、妇产科、急诊科、重症医学科等紧缺专业临床医师的培养培训，满足临床需求。

　　3.提升基层医疗服务能力。充分发挥三级公立医院优质医疗资源集中的优势及技术辐射带动作用，针对区域内疾病谱和群众就医需求，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，有效下沉优质医疗资源。加强县级重点专科和薄弱学科建设，2018年底前完成58个贫困县和17个插花型贫困县县级医院重点专科的建设任务，2020年完成薄弱学科建设任务。对甘南等少数民族地区实施省市级医院组团式援助，促进医联体内共同发展，基层医疗服务水平和能力整体提升。

　　4.推动信息平台互联互通。以省、市、县三级全民健康信息平台为支撑，统筹推进医联体内一体化信息系统互联互通，促进业务协同和信息共享，实现电子健康档案、电子病历的连续记录和信息共享。医联体可共享区域内居民健康信息数据，便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理、远程医疗等服务。积极开展大数据分析与应用，支持和保障信息惠民服务。全面启用全省统一的分级诊疗平台，实行转入转出可追溯和动态监管。积极发挥远程医疗作用，促进医疗资源贴近城乡基层，探索实行远程医疗收费和支付政策，促进远程医疗服务可持续发展。

　　5.实现区域医疗资源共享。统筹公立医院综合改革补助资金，优先建设县域检查检验、病理诊断、医学影像、消毒供应等中心。医联体内可建立医学影像、超声诊断、心电诊断、检查检验、病理诊断及专科检查等区域中心，在加强医疗质量控制的基础上，推进医联体内同质检查、同质治疗、资源共享、检查结果互认。探索建立医联体内统一的药品耗材招标采购，药品共享与配送机制，形成医联体内处方合理合规流动。

　　四、政策措施

　　（一）进一步落实政府办医主体责任。各地政府要落实办医主体责任，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体更好在基层发挥作用。要加强对医联体建设的统一领导，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果的挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续享受原渠道财政补助政策。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。

　　（二）进一步发挥医保经济杠杆作用。完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策，合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距，提高基层医疗卫生机构医保支付比例，引导参保患者有序就诊和基层首诊。各地要积极推进医联体内医保支付制度改革。在医联体内根据各自功能分工形成合理的利益分配机制，推动医联体内部形成顺畅的转诊机制，促进优质医疗资源下沉。探索对纵向合作的医联体实行医保总额付费等支付方式改革，制定相应的考核办法，实行医联体内医保总控结余奖励，引导医疗机构主动控制不合理费用。

　　（三）完善人员保障和激励机制。医联体建立责任共担和利益分配机制，按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的规范合理的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制，合理拉开收入差距。下派医务人员的工资和绩效,按照省卫生计生委、省发展改革委、省财政厅、省人社厅《关于印发甘肃省多点执业医师下基层服务考核及补偿实施意见（试行）的通知》（甘卫发〔2016〕21号）执行。

　　（四）建立与医联体相适应的绩效考核机制。强化考核和制度约束，严格执行千分制考核，建立与医联体相适应的考核指标体系，转变单纯对业务量的考核模式，重点考核医联体建设成效、技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，将基层医疗卫生机构协作情况、大型医疗机构与基层医疗卫生机构诊疗量占比、基层人才结构改善和服务能力提升情况、基层首诊和分级诊疗制度落实情况，以及履行医保服务协议、总额控制后医疗机构自主控费情况、社区（乡村）医生签约服务、居民健康改善等指标纳入考核体系，引导三级医院主动帮扶基层，明确医联体牵头医院对联合体内单位的业务指导和监督责任。将考核评价结果作为人事任免、评优评先等的重要依据，与医院等级评审、临床重点专科评审等挂钩,与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。

　　（五）加强医联体备案及命名规范管理。医联体牵头医院和成员单位在签订合作协议后的5个工作日内，分别报同级卫生计生行政部门备案。协议内容必须明确双方的权利、责任和义务，同时要把学科建设、人才培养、能力提升、双向转诊、远程医疗、专家补偿、药品招标、耗材使用、信息共享、检查检验结果互认、千分制考核、利益分配机制等纳入协议之中，确保责任落实、工作落实、保障落实。医联体合作终止或发生其他重大变化时，双方应及时报同级卫生计生行政部门取消备案。对医联体的命名要进行规范管理，在保留医疗机构第一名称的同时，可按照医联体组建形式进行命名，但不作为医疗机构第二名称进行医疗机构执业注册。

　　（六）加强医联体内质量管理。充分发挥各级医疗质量控制中心、医院质量管理部门在控制医疗质量、保障医疗安全中的作用，各级各类医疗质量控制中心要制定专业规范和考核标准，加强基层医疗机构服务质量管理和专业技术指导。落实医疗质量安全分析评议会制度、处方点评制度和医疗机构、医务人员不良执业积分制度，加强质量检查和考核，确保医疗质量和安全。

　　五、组织实施

　　（一）加强组织领导。各地各有关部门要充分认识组建医联体对推进分级诊疗制度的重大意义，把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措，加强政府主导，强化部门协作，完善配套措施，形成各司其职、各负其责的工作机制。2017年6月底前，对口支援医院与受援医院之间要构建完成远程医疗协作网；8月底前各市州要结合本地区实际情况，明确推进医联体建设的工作方案，明确目标任务及时间进度；10月底前所有省级公立医院都要启动专科联盟建设工作，所有市级三级公立医院都要启动医联体建设工作，所有县区要启动县乡村一体化管理建设工作。

　　（二）强化部门协作。各有关部门要切实履行职责，及时出台医联体配套政策，加强指导和监管，以医联体建设为抓手推动现代医院管理制度建立、公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。卫生计生行政部门要加强对医联体建设的监管，合理划分省、市州、县市区监管责任，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。发展改革（价格）部门要完善医药价格政策，落实分级诊疗差别化定价措施，建立医疗服务价格动态调整机制。科技部门要会同卫生计生行政部门，支持国家和省级临床医学研究中心建设，促进医联体发展。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源和社会保障部门要加强医保基金监管，推进基金合理支付和即时结报及异地直报，完善绩效工资分配机制。

　　（三）加强督查评估。省卫生计生委要会同有关部门开展专题调研、专项督查，定期评估，及时总结不同模式医联体建设经验，了解工作中出现的新情况、新问题，有针对性地提出改进建议。要会同有关部门建立医联体效果评价机制和绩效考核方法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，重点考核主体单位资源下沉及基层医疗卫生机构能力提升情况，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力，防止和破解大医院垄断资源、“双虹吸”以及挤压基层医疗卫生机构和社会办医发展空间等问题。省卫生计生委要会同各有关部门严格按照既定的时间节点，明确工作目标及进度要求，建立任务台账，加强跟踪指导，强化督办落实，对账销号、定期通报，确保按时保质保量完成改革任务。各地要认真总结推广有益经验和典型做法，调动地方积极性。

　　（四）强化宣传培训。各地政府要加强对卫生计生系统人员的政策培训，统一思想、形成共识。要充分发挥媒体作用，加大宣传力度，引导群众充分认识分级诊疗制度、家庭医生签约服务、医联体建设的重要意义，形成推动改革的社会氛围。要通过电视、广播、报纸、网络、微信等媒介，组织各级各类医疗卫生机构采取设立宣传栏、电子屏播放等形式，扩大健康宣传，引导患者转变就医习惯，为发挥医联体作用，实施分级诊疗奠定社会基础。