保障房开发主体依法应公开招标确定
- 时间：2011-08-18
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随着人们生活水平的日益提高，对住房品质的要求也自然水涨船高。在当前保障房建设大提速的时代背景下，资金筹集和房屋质量早已成为社会关注和政府考虑的焦点，而选择哪类开发主体和如何选择开发主体，对能否按期、保质保量地完成建设任务具有举足轻重的作用。采取公开招标，目的在于找出工期、投资成本和质量上综合最优的开发主体。本文试从《招标投标法》及现有法规的角度论述上述课题。
一、保障房开发的几个特点
保障房开发的特点在于：性质上属于政府项目，资金支付有保障；土地供应由地方政府免费划拨；开发过程中的各种税费享受减免优惠。因此，开发成本比商品房大大降低。并且，建成的房屋由政府负责分配，即类似于商品房的“包销”模式，省去了销售团队和营销成本。而开发所需的成本要素，比如劳务和建材、设备，由于具备流动性，在一二三四线城市，价格差别并不大。也就是说，不同地区开发保障房的成本差异不大（地价因素除外）。
保障房开发主要有两种方式：一是政府主管部门自行作为主体，组织开发，通过公开招投标，选择各类供应商提供设计、施工和供货；二是政府主管部门选择市场主体作为开发主体。两种方式均由政府支付项目款项，再分配给符合条件的居民，通过房款或租金收回投入成本。
目前，我国主要采取的是第二种方式，这种方式类似于市政工程中的B-T模式（市场主体建设，建成后移交给政府）。两种方式的利弊暂且不论，选择谁作为开发主体，而且要符合《招标投标法》规定的公开、公平、公正的“三公”原则，值得探讨。
二、目前关于保障房开发主体选择的规定
在尚未出台《住房保障法》的情况下，据不完全统计，目前已有郑州、青岛、昆明、柳州、秦皇岛等城市出台了针对经济适用住房开发建设的地方性文件，对开发主体的选择程序予以规范。实际上，保障房作为国有资金投资项目和关系公众安全的项目，在《招标投标法》及配套的原国家计委3号令《工程建设项目招标范围和规模标准规定》中已有详细规定。
《招标投标法》第三条【必须进行招标的建设工程项目】规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。
《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第三条规定，关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：（五） 商品住宅，包括经济适用住房。
第四条规定，使用国有资金投资项目的范围包括：（一） 使用各级财政预算资金的项目；（二）使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目；（三）使用国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。
第五条规定，国家融资项目的范围包括：（一）使用国家发行债券所筹资金的项目；（二）使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目；（三） 使用国家政策性贷款的项目；（四）国家授权投资主体融资的项目；（五）国家特许的融资项目。
上述规定，已经完全涵盖了使用各种资金来源的不同保障房类型，依法此类项目均要求进行招标。
三、保障房向民企外资及中小企业开放的依据
保障房和动拆迁安置房的开发，各地国企早已纷纷介入，比如郑州市2007年报道的公共住宅建设投资有限公司，以及上海的绿地集团、城投控股、地产集团和上海建工四家国企。不少有远见的民企也正在积极拓展这一领域，而外资开发企业目前未见报道参与或“被允许”参与保障房开发。
《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》国发【2010】13号文第（十三）条规定，鼓励民间资本参与政策性住房建设。支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策。
住宅开发，特别是保障房开发的高科技成分不多，过去的实践和市场证明，符合一定条件和资金实力的中小开发企业也具备相应开发能力。
而外商投资的开发企业经过国内市场的十多年历练，在住宅开发上已积累了经验、品牌和口碑。在目前保障房的资金筹措存在一定困难的情况下，也应给予同等机会参与保障房开发的竞标。这一点有待商务部出台2011版《外商投资产业指导目录》予以明确。
《招标投标法》第六条规定，依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。
《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第九条规定，依法必须进行招标的项目，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的，应当公开招标。
四、结论
因此，根据《招标投标法》第三条规定和第五条“三公”原则，保障房开发主体的选择必须进行公开招标。从这个角度分析，笔者陈贝力认为《基本住房保障法》的立法重点不是如何选择开发主体和建设，而是土地供给、资金筹集及建成房屋的分配、使用和管理程序（文\陈贝力）。
延伸阅读：
保障房开发所需的巨额资金筹集也并非不可能之事。仍以经济适用房为例，上海的售价为每平方米5000元到8000元，按套均50平方米计算，每套售价将超过25万元。居民支付购房款后，政府付出的资金将迅速回笼，之前的开发资金投入仅仅是一定期限内的“垫付”性质。由此可见，开发保障房的售价扣除投入成本，仍有一定利润空间。可以说，开发保障房是可以盈利的，还能顺带提高开发企业的市场占有率和品牌形象。
来源：中国建设报 作者：陈贝力律师
一、保障房开发的几个特点
保障房开发的特点在于：性质上属于政府项目，资金支付有保障；土地供应由地方政府免费划拨；开发过程中的各种税费享受减免优惠。因此，开发成本比商品房大大降低。并且，建成的房屋由政府负责分配，即类似于商品房的“包销”模式，省去了销售团队和营销成本。而开发所需的成本要素，比如劳务和建材、设备，由于具备流动性，在一二三四线城市，价格差别并不大。也就是说，不同地区开发保障房的成本差异不大（地价因素除外）。
保障房开发主要有两种方式：一是政府主管部门自行作为主体，组织开发，通过公开招投标，选择各类供应商提供设计、施工和供货；二是政府主管部门选择市场主体作为开发主体。两种方式均由政府支付项目款项，再分配给符合条件的居民，通过房款或租金收回投入成本。
目前，我国主要采取的是第二种方式，这种方式类似于市政工程中的B-T模式（市场主体建设，建成后移交给政府）。两种方式的利弊暂且不论，选择谁作为开发主体，而且要符合《招标投标法》规定的公开、公平、公正的“三公”原则，值得探讨。
二、目前关于保障房开发主体选择的规定
在尚未出台《住房保障法》的情况下，据不完全统计，目前已有郑州、青岛、昆明、柳州、秦皇岛等城市出台了针对经济适用住房开发建设的地方性文件，对开发主体的选择程序予以规范。实际上，保障房作为国有资金投资项目和关系公众安全的项目，在《招标投标法》及配套的原国家计委3号令《工程建设项目招标范围和规模标准规定》中已有详细规定。
《招标投标法》第三条【必须进行招标的建设工程项目】规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。
《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第三条规定，关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：（五） 商品住宅，包括经济适用住房。
第四条规定，使用国有资金投资项目的范围包括：（一） 使用各级财政预算资金的项目；（二）使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目；（三）使用国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。
第五条规定，国家融资项目的范围包括：（一）使用国家发行债券所筹资金的项目；（二）使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目；（三） 使用国家政策性贷款的项目；（四）国家授权投资主体融资的项目；（五）国家特许的融资项目。
上述规定，已经完全涵盖了使用各种资金来源的不同保障房类型，依法此类项目均要求进行招标。
三、保障房向民企外资及中小企业开放的依据
保障房和动拆迁安置房的开发，各地国企早已纷纷介入，比如郑州市2007年报道的公共住宅建设投资有限公司，以及上海的绿地集团、城投控股、地产集团和上海建工四家国企。不少有远见的民企也正在积极拓展这一领域，而外资开发企业目前未见报道参与或“被允许”参与保障房开发。
《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》国发【2010】13号文第（十三）条规定，鼓励民间资本参与政策性住房建设。支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策。
住宅开发，特别是保障房开发的高科技成分不多，过去的实践和市场证明，符合一定条件和资金实力的中小开发企业也具备相应开发能力。
而外商投资的开发企业经过国内市场的十多年历练，在住宅开发上已积累了经验、品牌和口碑。在目前保障房的资金筹措存在一定困难的情况下，也应给予同等机会参与保障房开发的竞标。这一点有待商务部出台2011版《外商投资产业指导目录》予以明确。
《招标投标法》第六条规定，依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。
《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第九条规定，依法必须进行招标的项目，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的，应当公开招标。
四、结论
因此，根据《招标投标法》第三条规定和第五条“三公”原则，保障房开发主体的选择必须进行公开招标。从这个角度分析，笔者陈贝力认为《基本住房保障法》的立法重点不是如何选择开发主体和建设，而是土地供给、资金筹集及建成房屋的分配、使用和管理程序（文\陈贝力）。
延伸阅读：
保障房开发所需的巨额资金筹集也并非不可能之事。仍以经济适用房为例，上海的售价为每平方米5000元到8000元，按套均50平方米计算，每套售价将超过25万元。居民支付购房款后，政府付出的资金将迅速回笼，之前的开发资金投入仅仅是一定期限内的“垫付”性质。由此可见，开发保障房的售价扣除投入成本，仍有一定利润空间。可以说，开发保障房是可以盈利的，还能顺带提高开发企业的市场占有率和品牌形象。
来源：中国建设报 作者：陈贝力律师
