初探“电子监督”功能的开发
日期:2013-05-28  来源:
    电子招标投标系统中“电子监督”,类似于行政审批事项中的“电子监察”,是指利用网络、软件、信息等科技手段,对使用电子招标投标系统办理的招投标事项,以及招投标当事人、监管机构工作人员的办理情况,进行全过程实时监督、管理的一种监督方式。在电子招标投标系统中开发“电子监督”功能,应根据《招标投标法》等相关法律法规和各级招标投标监督管理部门工作职责,合理定位电子监督管理功能需求,科学设置电子监督功能组成,充分运用各类电子信息技术手段,切实提高招标投标监督管理效能。

    一、电子招标投标系统中开发电子监督功能的必要性
   (一)落实国家利用信息网络进行电子化招标投标的需要
    所谓电子招标投标,是指招标投标主体按照国家有关法律法规的规定,以互联网为基础,以数据信息为载体,运用招投标软件等电子化手段,完成的全部或者部分竞争性招标投标的活动。《招标投标法实施条例》第五条规定:“国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标”,明确了电子招标投标的法律地位。温家宝总理2012年4月在《让权力在阳光下运行》的文章中指出:要推进公共资源配置市场化改革,加快建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台,实现政府采购业务全流程电子化操作。推行电子招标投标对于实现节能减排、绿色采购,提高招标投标交易效率,提升公共资源交易中心服务效能等方面具有不同程度的促进作用。目前全国许多地方已经使用了电子招标投标系统,电子监督功能作为其重要组成部分,应当按照国家对电子招标投标工作的指导原则和方向,在电子招标投标系统开发、运营实践中得到运用、改进和完善。
   (二)监督招投标市场资源和信息共享的需要
    公开透明、让权力在阳光下运行,是国务院提出的关于政务公开的基本要求,国务院在2007年制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》,推动政务公开走上法制轨道。《招标投标法》第五条规定:招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。在实际运用中,由于我国招标投标行政监督管理实行条块分割和监督管理合一的体制,一定程度上影响和阻碍了招标投标市场资源和信息公开透明、公平共享机制的形成。随着全国各地公共资源交易中心的建立,各地招标投标交易市场得到整合和规范,电子招标投标系统也得到迅速发展。运用系统电子监督功能,可以有效规范招标投标市场行为,严格招标投标活动秩序,建立起信息公开、资源共享、公平、公正的社会监督机制。
   (三)实施网上招标投标全流程监督管理的需要
    中纪委在2012年工程建设领域突出问题专项治理工作要点中提出:要强化招标投标全过程监管、创新招标投标监管方式、健全市场监管机制、推进统一规范的公共资源交易市场建设等重点工作,对招标投标监督管理工作提出了新的要求。综观我国现有招标投标监督手段,各级招标投标行政执法部门一般采用现场监督、书面报告备案、审批的传统监督管理方式,无法对招标投标市场信息和审批事项达到全面、及时、准确的把握,以及客观、公正、高效的处理。采用电子监督后,可以利用电子监督系统实时监督检查,及时发现违规违法事项,提出警告,并发出督办指令,敦促相关人员尽快办理,实现高效监管。

    二、我国现有招标投标系统中电子监督功能的现状和特点
   (一)招标投标系统电子监督功能现状
    1.与行政审批系统电子监察功能合二为一
    电子招标投标系统中电子监察功能与行政审批等其他功能合为一起,是一种综合的监察系统,按照国家《行政监察法》等法律法规要求,实施具体监察行为。如《深圳市行政审批监察系统》2005年1月正式运行,为国内较早的行政审批电子监察系统。该系统包含行政审批、政府投资重大项目、政务信息资源共享、政府绩效评估、政务公开、行政执法、建设工程招投标、土地出让、政府采购、国有产权交易、行政效能投诉处理等11个电子监察系统,功能相对较全。 
    2.在电子招标投标系统中单独设置电子监察功能
    部分地区的电子招标系统中设有电子监察功能,其功能大多是参照行政审批事项的电子监察功能设置,对招标投标项目交易前、交易中、交易后的具体行为进行监察。设置的电子监察功能主要为了满足项目所在地监察机关对招投标实施的监察,与《招标投标法》规定的行政监督内容不完全相同。如南京建设工程“E路阳光”系统电子监察功能主要是异常情况监察(如备案超期、步骤超期、流程异常、招标周期异常等)。
    3.有电子招标投标系统但不设电子监督功能
    目前,国内部分城市的电子招标投标系统中,以网上办理招标事项为主,如在网上进行招标登记、招标文件备案、中标结果公示、中标通知书备案、合同备案等,没有专设电子监督功能。这些系统的监督管理功能,主要体现在招标项目的每个备案、审批环节,没有形成系统的电子监督功能模块,不利于统一管理并实施项目监督。如需要核准、审批的项目采用自行招标的,应当经项目核准、审批部门批准;依法必须进行招标的项目,招标人应当自确定中标人之日起15日内,向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告等环节,由监督部门按事项进行监督管理。
   (二)现有招标投标系统电子监督功能特点
    1.电子监督需求不一致
    招标投标市场的监督主体的多样性,决定了电子监督需求的不一致性。根据《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》(国办发[2000]34号)要求,对招标投标活动的行政监督管理是由发展改革委、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等多个行政部门负责,各部门依据职责分工提出监督管理工作要求,致使各地、各部门的电子招标投标系统中电子监督功能需求不一致,更多的地方则是使用电子监察的需求替代电子监督需求。
    2.电子监督内容多样性
    各地电子招标投标系统的电子监督基本是以电子监察为主,其功能设置也不尽相同,如深圳建设工程电子监察主要功能有:招标监察、投标监察、评标监察、中标监察、统计分析等功能模块组成。综合各地电子监察内容,最基本的电子监察功能包括实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务等功能模块。由于各地招标投标监督管理部门需求的不一致,加上各软件研发单位的研发思路不同,导致各地电子监察系统各项功能的多样性。
    3.电子监督方式差异性
    由于各地政府招标投标系统平台建设的思路不同,其电子监督管理方式也不尽相同,如深圳市电子监察系统,将行政审批、建设工程、政府采购、产权交易等各系统整合成行政电子监察评价中心,构建出“一个中心、多个系统、一个网站”的综合网络架构,各主管部门在统一的平台实施监察;山东省菏泽市电子监察系统,以纪检监察信息网为中心,包含电子政务、行政审批、公共资源交易、公共资金、舆论监督、党风廉政建设六大电子平台的“一拖六”电子监察网络系统。

    三、开发电子招标投标系统电子监督功能的对策和建议
   (一)电子监督功能定位应与法律规定各级监督机构履行的行政职能相适应
    电子监督要以法律法规赋予各级行政监督部门的职责为准绳,按照《招标投标法》等相关法律法规的规定实施具体监督行为。《招标投标法》第七条规定:“有关行政监督部门依法对招标投标活动进行监督,依法查处招标投标活动中的违法行为”。
    依据国办发[2000]34号文规定,属于国家重点建设项目的招标投标,由国家发展改革委负责管理;属于城乡建设项目的招标投标由建设行政主管部门管理;属铁路、公路、港口、机场、水利等专业工程建设项目的招标投标,分别由各行业主管部门进行管理等。《招标投标法实施条例》第四条又规定了财政部门、监察机关的行政监督职能。因此,开发电子监督功能应充分考虑这些监督机构对电子招标投标活动中监督管理的需求,以及招投标各方当事人对电子招标投标系统的功能要求,以满足不同主体、不同层次、不同角度对招标投标活动全过程进行监督管理的需求。
   (二)电子监督开发内容应与各地电子招标公共服务平台功能相适应
    国家正在实施招标投标管理改革,将整合各部门分散设立的招投标市场,建立并健全统一规范的招标投标和公共资源交易市场。按照这个要求,不仅政府投资和使用国有资金的工程建设项目招投标要进入有形市场,政府采购、国有产权交易、国有土地使用权和矿业权出让等,都要进入有形市场。因此,各地电子招标投标系统“自行设计,自主研发,自己使用,自成一套”的现状将会得到根本改变,将形成统一、规范的公共服务平台。
    电子监督的开发内容,既要考虑与各地的电子招标公共服务平台功能相适应,又要满足法律规定以及系统的完整性。应包含四个基础模块,即:项目跟踪(实时监督)、检查督办(预警纠错)、数据统计(查询分析)、效率评估(绩效考评),并配之以若干服务功能模块。系统各监督点的设置是电子监督的关键,是项目信息数据提取、判断、督办的源头,要合理设定。电子监督的方式、方法,是各种网络技术、手机短信、视频、音频等信息技术手段的综合,应当予以灵活运用。
   (三)实施电子监督应以建立健全相应法律法规制度和技术规范为保障
    电子监督作为电子招标投标系统的重要组成部分,其功能的发挥,与电子招标投标系统一样,需要有相应的法律法规和技术规范来统一调整。目前,《电子招标投标办法》及其技术规范已由国家发展改革委、工业和信息化部等八部委联合发布,自2013年5月1日起施行,《电子招标投标办法》的施行将有效规范电子招标投标活动,促进电子招标投标健康发展。除国家制定相应的办法和规范以外,各招投标行政监督部门、各地政务服务及公共资源交易中心,还应当专门针对电子招标投标的监督管理,出台相应的规章制度,将招标投标法律法规要求与电子信息技术全面、有机地结合起来,才能促进和保障包含电子监督在内的电子招标投标系统的研发、运营,使电子招标投标活动得到依法规范、有效监督。


    源自:《招标采购管理》     作者:杨东明     作者单位:南京市工程建设项目货物招标投标管理办公室