资格复审直指供应商虚假投标
日期:2013-05-28  来源:
    在政府采购领域里,对供应商的资格审查一般有两种形式,即资格预审和资格后审。而资格复审的运用,改变了以往被动地仅凭一纸投标文件定结果的传统定标模式。某些新颖、重大和复杂的项目可以利用资格复审环节,变被动为主动,有效地提前防止或纠正某些因信息欺骗而导致的误评、误判。

    采购人的疑虑

    2009年初,江苏省镇江市委市政府为改善水上执法装备相对落后的现状,决定投资建造一艘装备及性能都比较先进的新型水政监察执法艇。市政府明确要求由镇江市政府采购中心(以下简称“采购中心”)完成该项目的采购。

    由于没有类似项目的采购经验,在前期沟通中,采购人代表提出了疑问:该项目要面向全国发布招标信息,预示着潜在供应商可能遍布全国各地,如何在短时间内从良莠不齐的潜在供应商中挑出最合适的供应商?政府采购的评标依据来源于投标文件,如何确保投标文件真实可信,有效杜绝投标人虚假应标?

    对此,采购中心工作人员进行了耐心解释,但是仍不能打消采购人的疑虑。采购人认为:如果出现一个他们不了解的供应商中标,虽然其投标文件被评为最优,但是不代表该投标人真能完成该艇的建造任务,并完全达到采购方的要求。如果在项目实施过程中,采购人发现该中标人弄虚作假,实际上并没有能力很好地完成监察艇的建造,纵然可动用合同条款中规定的经济惩罚措施,但不可避免地会影响项目预定周期的完成,进而影响全市水政执法的整体进程。

    前期考察暗藏弊端

    如何打消采购人的忧虑?组织前期考察是否可行?

    政府采购的相关法律法规对项目前期考察没有明文规定,但对于重大而又复杂的项目,采购人常常会在采购前对有关供应商进行实地考察。

    采购人组织的前期考察,往往是凭借自己对采购项目部分供应商的了解,或是一些提前知晓采购项目的供应商毛遂自荐,从而进行选择性考察。考察时间一般设在招标公告发布、且投标人报名截止后。而在这一时间段组织实地考察,存在许多问题或弊端:一是,在此期间进行项目前期考察没有相应的法律法规支持。二是,如果报名供应商较多且散布于全国各地,那么采购人的考察费用将很高,徒增不少采购成本。三是,采购人即使能够支付考察费用,很难有足够的时间和技术力量,在开标前完成所有报名供应商的实地考察。四是,实地考察中的种种现象势必会影响采购人的主观倾向和客观判断。五是,前期考察一般是一对一地进行,容易滋生腐败问题。

    预审、后审是否靠得住

    既然前期考察不行,那么现行的供应商资格审查方式是否靠得住?

    在政府采购领域里,对供应商的资格审查一般有两种形式,即资格预审和资格后审。

    资格预审一般是指采用邀请招标方式采购时,招标人通过发布招标资格预审公告,向不特定的潜在投标人发出投标邀请,并组织招标资格审查委员会,按照招标资格预审公告和资格预审文件确定的资格预审条件、标准和方法对投标申请人进行评审。确定合格的投标人后,随机抽取其中3家(或以上)邀请其参加投标。其优点是可以降低社会成本、减少评标阶段的工作量、缩短评标时间;缺点是延长了招投标过程,增加了招投标双方资格预审的费用支出。

    资格后审一般是指采用公开招标方式采购时,评标委员会在开标后的初步评审阶段,根据招标文件规定的投标资格条件对投标人进行的评审,投标资格评审合格的投标文件才能进入详细评审。其优点是缩短了招投标过程,避免了招投标双方资格预审的工作环节和费用支出,有利于扩大和增强投标的竞争性;缺点是在投标人过多时,不可避免地会增加社会成本和评标工作量。

    上述两种资格审查方式中,由于邀请招标方式在政府采购工作中很少使用,故资格预审使用较少;而公开招标通常采用资格后审的方式。在实际工作中,采购中心发现,由于资格后审的对象建立在投标人提供的投标文件上,这给某些心怀侥幸、弄虚作假的投标人提供了可乘之机。

    资格复审应运而生

问    题究竟该如何解决?综合招投标领域资格审查的各种方式,采购中心最终酝酿出一个新的资格审查方式——资格复审。

    《政府采购法》第二十三条的规定:“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查。”根据上述条款,毋庸置疑,采购人拥有对供应商的资格审查权利。对于小型或技术简单的采购项目,采购人自觉不需要审查时完全可以放弃审查,但对于新颖、重大且复杂的采购项目,出于谨慎原则,采购人理应拿起资格审查权。

    在政府采购活动中,因为《政府采购法》及其他相关法律法规没有明确采购人对供应商行使审查权利的具体时间和具体形式,从而导致了原本属于采购人的这项审查权利没有得到充分有效行使。

    而如果在评标后、定标前,由采购人组织有关人员,对预中标人是否有能力按照其投标文件中提供的资格和条件有效地履行合同,而进行更为细致的实地审查,那么无疑会形成对资格后审的有效补充,有利于打消投标人投机取巧、弄虚作假的心理,使投标文件中的信息资料更为真实可靠。

    采购中心提出增加资格复审环节后,立马让采购人消除了顾虑,并且得到采购人的积极支持。于是,在该项目的招标文件中出现这样的明确规定:采购人保留在结果公示期内,综合考察预中标人是否有能力履行合同的权利,包括对预中标人在投标文件中提供的资格证明文件、实施能力等进行核实或现场考察。如果考察通过,招标人将把合同授予该投标人;如果考察没有通过(采购人必须出具合法合理的书面审查依据),招标人将拒绝把合同授予该投标人,并对排名第二的投标人能否令人满意地履行合同作类似的考察或重新招标。

    复审时间设定依据

    将资格复审的时间定为评标后、定标前,主要依据如下:《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(以下简称“18号令”)第五十九条规定,采购代理机构应当在评标结束后5个工作日内将评标报告送采购人。采购人应当在收到评标报告后5个工作日内,按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序确定中标供应商。第六十条规定,中标供应商因不可抗力或者自身原因不能履行政府采购合同的,采购人可以与排位在中标供应商之后第一位的中标候选供应商签订政府采购合同,以此类推。

    根据第五十九条,可以推定,采购人最迟定标时间是评标结束后10个工作日。把资格复审的时间定在与评标结果公示期同步,其原因有:一是结果公示期为7个工作日,低于采购人最长定标时间。二是常规项目的中标人均是一名供应商,采购人在结果公示期内完全有足够的时间完成资格复审。三是与结果公示期同步,无需延长整个招标采购时间,满足采购人对采购时效的要求。

    同时,上述条款也是采购中心启用资格复审程序的有力依据之一。不妨思考一下,第五十九条给了采购人5个工作日的定标时间,采购人如果真的只需简单地按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序来确定中标供应商,那么还需要5个工作日来定标吗?或许半天就足够完成对评标报告的浏览,并拍板定标。因此,这事实上是为采购人定标决策预留了充分的时间。

    根据《政府采购法》中的第二十三条,再结合上述条款规定,如果排名第一的投标人被采购人在定标前的资质复查中发现弄虚作假,只要证据真实合法有效,采购人可依据事实,将其视为因自身原因不能履行政府采购合同,并采取下一步行动。

    实践效果与思考

    2009年4月6日,监察执法艇采购项目举行了开评标会议,综合得分排名第一的是常州交运集团有限公司。该投标人恰恰是采购人前期从未接触了解的供应商。采购人在结果公示期内启动了资格复审,自行组建考察组,对该预中标人进行了细致、全面的实地考察。最终,该项目的采购过程和结果均得到了各方好评。

    2011年,在采购中心组织的市城管局3次4个标段的城市道路环境卫生作业项目招标中,采购人再次启动资格复审,同样取得了可喜的采购效果。

    在上述项目中,采购中心在合理听取采购人对项目的要求和期待的同时,积极创新政府采购工作思路,以合法和规范为操作核心,改进工作中固有的模式,积极谋划新措施、新方法,使得合法、规范与创新在政府采购实际工作中相辅相成。

    应该说,采购中心提出并试行资格复审程序,意在督促投标人以谨慎的态度制作投标文件,保证其具有履行项目的资格和能力,并在投标文件中体现出来。同时,也在定标前给采购人吃下一颗定心丸。实践也证明,使用资格复审方式,不仅增强了采购人对采购结果的信心,而且基本杜绝了竞标供应商的虚假应标,真正将规范、科学、细致做到实处。

    值得注意的是,资格复审只适用于新颖、重大且复杂的采购项目,不应该在全部或范围较广的政府采购项目上使用,在普通项目上没有必要增加这一环节。同时,在资格复审环节,采购人不得以任何与履行合同的资格和能力无关的理由拒绝与中标人签订合同。

    所谓细节决定成败,政府采购法律、法规的落实,更多地体现在采购过程的细节上。关于资格复审的详细操作规程,仍然有待我们在今后的工作中,进行更为深入的实践与总结。


    源自:中国政府采购报   作者:王捷 刘春 陶然     作者单位:江苏省镇江市政府采购中心